Redactieblog

5 reacties

‘Nieuw EU-landbouwbeleid moet focus hebben’

Waar moet het heen met het Europese landbouwbeleid? Dirk Strijker schreef op verzoek van het ministerie van EZ een essay over deze vraag, waarvan hier een verkorte weergave. Volgens hem is het tijd om drastisch bij te sturen.

De historie van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) laat zich indelen in twee delen, de perioden voor en na eurocommissaris Ray MacSharry, dus globaal voor en na 1990-1995. In het eerste deel stonden modernisering en productieverhoging centraal, met een hoog en stabiel prijsniveau als basis. In het tweede deel gaat het vooral om de aanpassing aan de maatschappelijke vragen, in een neoliberale context, met min of meer marktconforme prijzen en hectaretoeslagen.

Tijdrovend proces

Wat we van het eerste deel meteen kunnen leren, is dat aanpassing van het beleid een tijdrovend proces is. Het heeft globaal van 1975 tot 1990 geduurd voordat de situatie van overschotten in plaats van tekorten omgezet werd in beleid. Die traagheid is onveranderd. De afschaffing van de melkquotering en de hervorming van de suikersector bijvoorbeeld, zijn processen van de lange adem geweest.

Ecologische aandachtzone

Een indringend voorbeeld van de weerbarstigheid van het GLB is de ‘vergroening’ voor de periode 2014-2020. Na lang touwtrekken zijn drie generieke maatregelen vastgesteld. Een daarvan was de eis tot het instellen van 5% ecologische aandachtzone op bouwland. Het doel erachter was helder: een goede (agro)biodiversiteit. Maar onder druk van belangengroepen is steeds meer ruimte gemaakt voor landbouwproductiegewassen. In veel gevallen is het gebruik van bestrijdingsmiddelen (ik hou niet van verhullend taalgebruik) zelfs toegestaan.

‘Het GLB is nog steeds een supertanker die lastig van richting te veranderen is’.

Administratieve lasten

In het geval van soja, sinds kort een van de vergroeningsgewassen, is recent protest ontstaan van LTO en Copa-Cogeca tegen plannen om chemische onkruidbestrijding niet meer toe te staan.

Van het oorspronkelijke doel is nauwelijks iets overgebleven, behalve veel extra administratieve lasten. ‘In geouwehoer kun je niet wonen’, zo zei staatssecretaris Jan Schaefer ooit, en wat mij betreft, ‘administratie levert geen biodiversiteit op’. Kortom, het GLB is nog steeds een supertanker die lastig van richting te veranderen is.

Niet de kwantiteit, maar kwaliteit van voedsel krijgt steeds meer de aandacht. Foto: ANP
Niet de kwantiteit, maar kwaliteit van voedsel krijgt steeds meer de aandacht. Foto: ANP

Van productie naar consumptie

Sinds het begin van het GLB zijn de gemiddelde inkomens in Nederland en de EEG/EU sterk gestegen. Volgens Maslovs theorie van de behoeftenpyramide betekent dit dat de behoeften verschoven zijn van laag naar hoog, van basaal eten en drinken in de richting van waardering en erkenning. Dat verklaart de toenemende maatschappelijke nadruk op kwaliteit in plaats van kwantiteit van voedsel, op dierwelzijn, op mensenrechten en natuurontwikkeling.

‘Het is logisch dat andere actoren zich met platteland en landbouw bemoeien’.

Aan deze veranderingen zit ook een sociaal-ruimtelijke component. In het meest ontwikkelde deel van de EU is het platteland veranderd van een productieruimte in de richting van een consumptieruimte, ook al wordt dat door veel boeren nog niet erkend. Tegen dat licht is het logisch dat andere actoren zich met platteland en landbouw bemoeien, en dat andere belangen een grote rol gaan spelen. Het lastige is dat die overgang van productie- naar consumptieruimte in verschillende delen van de EU niet in gelijk mate heeft plaatsgevonden.

Neoliberalisme

De grote budgettaire last was de belangrijkste reden voor het verlaten van het oorspronkelijke beleid van marktinterventie. Die lasten ontstonden uit de combinatie van interne prijzen die structureel boven wereldmarktniveau gehouden werden en het feit dat de EU gaandeweg voor steeds meer producten exporterend geworden was. Onder invloed van het neoliberalisme kwam er een marktgericht beleid met weinig of geen marktinterventie en vaste inkomenstoeslagen.

MacSharry-hervormingen

Het oorspronkelijke beleid was sterk gebaseerd op een geloof in de maakbare samenleving. De MacSharry-hervormingen lieten dat geloof los en vertrouwden primair op de uitkomsten van de markt. Inkomenstoeslagen passen eigenlijk niet in een neoliberale benadering, maar waren nodig om de overgang van hoge naar lagere prijzen mogelijk te maken. Ze zijn er nog steeds. Sommigen beweren dat de hectaretoeslagen bedoeld zijn om de effecten van die prijsfluctuaties te dempen. Maar dat is een wat merkwaardige stelling, omdat de hectaretoeslagen niet meebewegen met de prijsontwikkeling en dus hoogstens voor een liquiditeitsbuffer op bedrijfsniveau zorgen.

Russische boycot

De lijn van een marktgericht landbouwbeleid met soms lage prijzen heeft inmiddels de eerste testen doorstaan. De groeivertraging in China en de Russische boycot in recente jaren hebben voor lage prijzen voor landbouwproducten gezorgd. Dat leidde tot een roep om ingrijpen en aanpassing van het landbouwbeleid. Met name in Frankrijk en de Zuid-Europese landen ontstonden felle protesten. Uiteindelijk heeft de onrust niet tot beleidsaanpassingen geleid. Toch sluit ik niet uit dat dat bij een volgende crisis wel gebeurt.

Ruimtelijke ongelijkheid in Europa

Beleid pakt niet voor iedereen en voor alle regio’s gelijk uit. Verschillen in grondprijzen (voor zover niet veroorzaakt door de hectaretoeslagen) of de verschillen in kosten van levensonderhoud maken het relatieve belang en de impact van hectaretoeslagen zeer ongelijk.

Er zijn nog meer aspecten van landbouw en platteland die ongelijk over bedrijven en regio’s verdeeld zijn. Zo is de overgang van het platteland naar een meer op consumptie gericht gebruik niet overal in dezelfde fase.

‘Ook veel gezins- en familiebedrijven worden feitelijk geleid als commerciële ondernemingen’.

Verder zijn er grote verschillen tussen Europese regio’s wat betreft bijdrage van de landbouw aan economie en werkgelegenheid, en in bedrijfsomvang. Dergelijke kleine bedrijfjes zijn te karakteriseren als peasantbedrijven. Veel grotere bedrijven, waaronder ook veel gezins- en familiebedrijven, worden feitelijk geleid als commerciële ondernemingen.

Andere focus kleine bedrijven

De consequenties hiervan zijn groot. Peasants hebben andere mogelijkheden en reageren anders op externe omstandigheden dan commerciële bedrijven. Ze hebben doorgaans veel verschillende inkomensbronnen en ze zijn niet primair op groei gericht. Dat betekent dat extra inkomsten uit bijvoorbeeld hectaretoeslagen minder snel worden omgezet in bedrijfsvergroting en dus meer als inkomensondersteuning zullen werken (en dat is toch de bedoeling van die toeslagen). Ook zijn peasants minder op vermarkting en meer op directe consumptie gericht, zodat maatregelen voor meer markttransparantie voor hen weinig opleveren.

Afschaffen hectaretoeslag toegejuicht

Als columnist bij Boerderij verkeer ik in de gelukkige positie dat ik lezers kan vragen wat zij vinden, en dat heb ik gedaan. Eén opmerkelijk punt kwam helder naar voren uit de reacties. Een meerderheid van de reageerders juicht het afschaffen van de hectaretoeslag feitelijk toe. Reden: de toeslag slaat neer in de grondprijs. Daarnaast zijn er die de landbouw graag niet langer in verband gebracht zien met subsidies. Anderen benadrukken dat de toeslag een belangrijk aspect van hun inkomen is. Vaak werd benadrukt dat het geld wel binnen de sector moet blijven.
Week na week blijkt overigens dat het cynisme van boeren over de rol van de overheid een zorgwekkende omvang heeft.

Kritiek op GLB

Er is al heel lang van allerlei kanten kritiek op het GLB. Deels was en is die gericht op het wezen van het GLB: een beleid dat een significant deel van de Europese middelen aanwendt voor een relatief kleine sector. Die kritiek is meestal goed te weerleggen door te wijzen op het feit dat het landbouwbeleid uniek is in de zin dat er geen andere sectoren zijn waarvoor het grootste deel van het beleid gemeenschappelijk is geregeld en wordt gefinancierd. Het EU-deel en het nationale deel tezamen zijn in procenten van het totale overheidsbeleid vergelijkbaar met het aandeel van de sector in het totale Europese Bruto Binnenlands Product.

‘Het is waar dat in het verleden vooral grote bedrijven profiteerden’.

Daarnaast is er kritiek op de inhoud van het beleid, met name dat het grotere bedrijven bevoordeelt en dat het niet ‘groen’ genoeg is. Het is waar dat in het verleden vooral grote bedrijven profiteerden, omdat veel ondersteuning gebaseerd was op productieomvang. Ook de negatieve invloed van het beleid door de jaren heen op landschap en ecologie is moeilijk te ontkennen.

Daarnaast is er in toenemende mate kritiek op het Europese project als geheel, waar het GLB een onderdeel van is. Die kritiek heeft met name betrekking op vermeende bureaucratie en expansiedrift van de instituties. Inmiddels tast de kritiek de wortels van de Europese Unie aan, zoals recent het Oekraïnereferendum en Brexit hebben laten zien.

‘Uitbreiding van het landbouwbeleid tot een voedselbeleid is niet wenselijk’.

Het toekomstig beleid

Voor toekomstig beleid zie ik een aantal randvoorwaarden.

 

  • Ten eerste is in het licht van de weerstand tegen en het gebrek aan vertrouwen in de EU, de slechtst denkbare invulling van het toekomstig GLB dat het dieper en gedetailleerder ingrijpt. Uitbreiding van het landbouwbeleid tot een voedselbeleid, zoals sommigen bepleiten, is daarom niet wenselijk.
  • Ten tweede moet het beleid zich beperken tot zaken die een duidelijke grensoverschrijdende component bevatten. Die component ontbreekt in grote delen van het plattelandsbeleid.
  • Een derde randvoorwaarde is dat het beleid effectief moet zijn, het moet ‘helpen’. Dat is bij generieke inkomenstoeslagen maar beperkt het geval. Structurele en voorspelbare hectaretoeslagen voor grote regio’s slaan na verloop van tijd neer in de vaste productiefactor grond: het drukt in de praktijk de grondprijs naar boven, waarmee het inkomensondersteunende karakter grotendeels wegvalt.

 

Afscheid nemen van hectaretoeslag

Het toekomstig beleid moet wat mij betreft dus afscheid nemen van de generieke hectaretoeslagen, de basistoeslag. Om grote schokken te vermijden en om groepen boeren niet in moeilijkheden te brengen, moet dat in een paar stappen gebeuren, die vroeg worden aangekondigd.

Toeslagen die nu nog boven de basistoeslag gegeven worden, kunnen dan meer gericht dan nu worden ingezet. Dat is wenselijk voor gebieden waar boeren dreigen te verdwijnen, waar grond uit productie dreigt te gaan en waar ongewenste ontvolking plaatsvindt. Een hectaretoeslag, met voorwaarden voor continuïteit en zorg voor de bodem en omgeving, kan dan helpen.

Vooral voor kleine bedrijven

Omdat het overwegend over kleine, peasantachtige bedrijfjes gaat, is het risico dat deze toeslag grotendeels in de grondprijs neerslaat, minder groot. Voor de goede orde, dit type gebieden ligt niet in Nederland. Hetzelfde instrument kan ook worden ingezet in gebieden met een belangrijke landschappelijke of ecologische opdracht (deels de huidige berg- en probleemgebieden). Dat is wél denkbaar in Nederland, denk aan het Groene Hart en andere ecologisch en landschappelijk waardevolle gebieden.

Toeslagen kunnen meer dan nu gericht worden ingezet in gebieden met een belangrijke landschappelijke opdracht, zoals het Groene Hart. Foto: Hans Prinsen
Toeslagen kunnen meer dan nu gericht worden ingezet in gebieden met een belangrijke landschappelijke opdracht, zoals het Groene Hart. Foto: Hans Prinsen

Strategisch gedragen

Financiële ondersteuning van de landbouwsector helpt het meest als de inzet en neerslag ervan onvoorspelbaar is voor de potentiële ontvangers. Dat geldt in het bijzonder in gebieden waar commerciële bedrijven dominant zijn. De betrokkenen kunnen zich dan niet of nauwelijks strategisch gedragen. In tijden van crises kan veel druk ontstaan op de overheid om de helpende hand uit te steken. Het bestaande Europese crisisfonds kan daartoe vergroot worden. De inzet ervan gaat ongetwijfeld tot veel politiek gedoe leiden, maar het strategisch gedrag van 26 of 27 landbouwministers is gemakkelijker te managen dan dat van hetzelfde aantal ministers plus een paar miljoen boeren.

‘Er is geen reden het plattelandsbeleid Europees te regelen’.

Plattelandsbeleid renationaliseren

Een specifiek vraagstuk is dat van het plattelandsbeleid. Het EU-plattelandsbeleid wordt vooral ingezet om de overgang van productie- naar consumptieruimte te begeleiden. Omdat die overgang in sommige gebieden al nagenoeg voltooid is en in andere nog moet beginnen, is het een beleid met vele gedaantes. Dat op zichzelf maakt al dat het niet zo logisch is dit deel van het beleid Europees te organiseren.

Daar komt bij dat het grensoverschrijdende karakter ervan beperkt is, dus ook dat is geen reden om het Europees te regelen. De behoeften aan beleid voor het platteland in de verschillende delen van de EU zijn zeer verschillend. Het is daarom verstandig het plattelandsontwikkelingsbeleid in de handen van de lidstaten te leggen en slechts te toetsen op oneerlijke concurrentie. Het scheelt veel rondpompen van geld en gewrongen beleidsontwikkeling.

Gelijke speelvelden

De voorgestelde beleidsrichting gaat Nederland aanzienlijk minder geld opleveren uit Brussel. Dat wordt maar ten dele gecompenseerd door een lagere afdracht. Het belang van de Nederlandse economie en ook van de agrarische sector ligt echter niet bij het ontvangen van middelen uit het Europese budget, maar bij open toegang tot de EU-markt en min of meer gelijke speelvelden.

Advies: basispremie afschaffen

Redenering

 

  1. Er is politiek-maatschappelijk een groot bezwaar tegen het verder uitbouwen van de Europese integratie.
  2. Toekomstig landbouwbeleid moet zich daarom beperken tot die zaken die een sterk grensoverschrijdend karakter hebben.
  3. Permanente en voorspelbare hectaretoeslagen slaan vooral neer in een hogere grondprijs.

 

Advies

 

  1. De basispremie in de hectaretoeslag gefaseerd afschaffen, omdat die maar een beperkt inkomensondersteunend effect heeft. Middelen kunnen deels worden ingezet voor innovatie en jonge boeren.
  2. De mogelijkheid van specifieke hectaretoeslagen handhaven, ter bestrijding van landvlucht, en voor ecologische, maatschappelijke en andere doeleinden, als positieve prikkels.
  3. Het plattelandsontwikkelingsbeleid renationaliseren, voor zover het nauwelijks grensoverschrijdend is, en voor arme gebieden en lidstaten vervangen door ongebonden financiële ondersteuning.
  4. De EU het gerenationaliseerde plattelandsbeleid wel laten toetsen op concurrentievervalsende maatregelen.
  5. Meer geld reserveren voor crisisbestrijding, omdat op dat vlak strategisch gedrag slechts zeer beperkt mogelijk is.
  6. In het inkomensbeleid eventueel onderscheid maken tussen peasants en commerciële bedrijven, maar dat dan baseren op het gehele, ook niet-agrarische, gezinsinkomen.

 

Laatste reacties

  • agratax(1)

    Het feit dat Strijker spreekt over de af te schaffen premies deels voor Jonge Boeren te gebruiken betekent dat ook overname van bedrijven zonder deze steun niet goed mogelijk is. De vraag lijkt mij dan gerechtvaardigd "Waarom is overname zonder financiele overheidssteun niet goed mogelijk?" Zolang we deze vraag niet kunnen oplossen, zal de voedselzekerheid een ondergeschoven kindje blijven binnen de politiek. De mondiale politiek heeft wel de mond vol over Voedselzekerheid voor iedereen (ook de armsten) maar komt niet veel verder dan acties als "555". Hiermee kunnen onze overschotten tegen vergoeding worden weggezet.

  • farmerbn

    Het nieuwe GLB is bedoeld voor de toekomst. Voordat je gaat rekenen en nadenken over het beleid, moet je ook nadenken hoe de toekomst er uit gaat zien. Hoe ziet de toekomst er uit voor agrarisch NL in pakweg 2030? Wie melkt er nog koeien en hoeveel? Wie heeft er nog varkens en hoeveel? Enz. Hoe groot is het balanstotaal van die boerderijen en hoe groot is de financiering? Kan het zijn dat je 250 koeien moet melken voor een inkomen terwijl je maar een boerderij kunt hebben met de helft omdat de grond te duur is? Als je ervoor zorgt dat de grondprijs zakt hoe los je dan de problemen op met boeren die onder water komen te staan?

  • Attie

    Het zal allemaal wel Dirk, maar het is juist een mooie stimulans voor grondgebonden. En dat willen we toch graag ?

  • Henk Tennekes

    Het Groene Hart met Unesco-werelderfgoederen als de waterlinie en de molens van Kinderdijk is niet meer te redden. De verontreiniging van het oppervlaktewater van dit ooit prachtige natuurgebied met bestrijdingsmiddelen door het Westland, Boskoop en de Bollenstreek loopt al jarenlang de spuigaten uit. De weidevogels en de dagvlinders zijn inmiddels grotendeels verdwenen en het is een zeldzaamheid geworden als je nog patrijzen ziet opvliegen. Eén van de grootste aaneengesloten wetlands ter wereld gaat ten onder aan de kruideniersmentaliteit van LTO en EZ, die n'ímporte quoi landbouwproducten willen exporteren. Het GLB zou hier verandering in kunnen brengen met subsidies enkel en alleen voor biologische bedrijven, maar te oordelen naar het essay van Dirk Strijker lijkt dit ook een illusie.

  • Attie

    Henk Tennekes; biologisch prima, maar zet het niet op een voetstuk. Er zijn natuurlijk veel en veel meer gewone grondgebonden gangbare bedrijven, die ook druk in de weer zijn met nestbescherming. In samen werking met natuur vereniging.

Laad alle reacties (1)

Of registreer je om te kunnen reageren.