Strijd om stikstofruimte maakt vergunningverlening niet makkelijker

Sinds het vorige stikstofbeleid, het Programma Aanpak Stikstof (PAS) onderuit ging, zou Nederland ‘op slot’ zitten, hoor je veel in de stikstofdiscussie. Maar dat is niet hard te maken, constateert het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) in een van de achtergrondrapporten over de effecten van het huidige stikstofbeleid. “Het aantal vergunningen voor woningbouw nam niet substantieel af en de vergunningverlening voor agrarische activiteiten daalde weliswaar maar viel niet stil.” Hoeveel vergunningen er niet zijn afgegeven sinds die fatale dag voor het PAS, is niet te achterhalen. Maar het PBL ziet geen trendbreuk. Oftewel, vergeleken met voorgaande jaren daalde het aantal vergunningen niet ineens hard.

Vergunningen voor grote projecten ‘lastiger’

Wel werd de vergunningverlening van grote projecten zoals dijken, wegen en infrastructuur voor de energietransitie echt lastiger. Zo’n traject loopt traag en de aantallen lopen terug. Dergelijke infrastructurele projecten staan inmiddels grotendeels in de ijskast. Dat geldt ook voor de PAS-melders. En daar zal niet snel verandering in komen, is de verwachting.

Kritische depositiewaarde en stikstofruimte

Hoe komt dat? Ten eerste is het stikstofbeleid hier niet direct op gericht, het beleid is bedoeld om de natuur te herstellen. Alle ruimte die vrij komt moet eerst ‘naar de natuur’. Dat betekent dat de depositie op stikstofgevoelige natuur eerst dusdanig moet dalen, tot onder de kritische depositiewaarde (KDW), voordat de spreekwoordelijke stikstofruimte weer opgevuld kan worden. In het toch relatief kleine Nederland is de kans best groot dat een vergunningplichtig project binnen een straal van 25 kilometer van stikstofgevoelige natuur ligt en er dus impact op de natuur is. In de praktijk is dit bij een extra depositie van meer dan 0,00 mol per hectare per jaar.

Stikstof en vergunningverlening is vooral een juridische kwestie

En dat maakt de vergunningverlening dus lastig. Om precies die reden bestaat al langer de wens om een drempelwaarde in te voeren, zodat kleine(re) projecten makkelijker van de grond komen. Het lastige daarbij is dat stikstof en vergunningverlening vooral een juridische kwestie is. Een vergunning, verleend met het gebruik van zo’n drempelwaarde, moet immers niet meteen ongeldig verklaard worden als bijvoorbeeld een milieuorganisatie naar de rechter stapt.

Natuurkwaliteit

En dat kan, onderschrijft ook dit rapport. Maar niet zomaar. ‘Een dergelijke drempelwaarde kan juridisch houdbaar zijn wanneer zowel kan worden aangetoond dat de depositie voor dat specifieke gebied voldoende daalt, als dat de natuurkwaliteit daar een verbeterende trend vertoont.’ Als het beter gaat met de natuur en er een dalende lijn in de stikstofdepositie is, kan dat dus. Recente uitspraken van de Raad van State bevestigen dit, zoals de uitspraak over de vergunning van het Porthos-project. Dan is er wel een ecologisch onderbouwde juridische analyse nodig, wil zo’n vergunning een kans van slagen hebben bij een overschrijding van de KDW. Daarmee wordt de vergunningverlening bepaald niet sneller.

Intern salderen

Toch lukt het ontwikkelaars van woningbouwprojecten, zonder de drempelwaarde, een vergunning te krijgen. Een eerder onderzoek liet zien dat ze gebruikmaken van intern salderen, waar momenteel geen vergunningplicht voor geldt. Bijvoorbeeld bij woningbouwprojecten op voormalige agrarische grond, waarbij de initiatiefnemers intern salderen met het bemesten en beweiden dat voor de start van het bouwproject nog plaatsvond op de betreffende grond. Er ligt een voorstel klaar bij het ministerie van Landbouw om intern salderen wél weer vergunningplichtig te maken, maar die ligt voorlopig op de plank.