Giga-impact nieuwe uitspraak Raad van State over salderen

Net voor de kerst is een nieuwe groep boerenbedrijven ineens illegaal geworden, buiten hun schuld om. Dit is het gevolg van een uitspraak van de Raad van State over salderen. Een eerste inventarisatie leert dat dit zeker honderden zo niet enkele duizenden bedrijven treft. Ook de eisen voor toekomstige uitbreidingen en aanpassingen zijn fors aangescherpt.

‘Een behoorlijke bom’, ‘het stikstofmonster is nog wat groter worden’, en: ‘weer een groep illegale bedrijven erbij’. Het is zomaar een greep uit de reacties op de uitspraak die de Raad van State over salderen net voor de feestdagen deed. Lang niet alle impact van de nieuwe uitspraak is duidelijk. Advocaten, juristen en overheden door het hele land proberen dit nu scherp te krijgen.

Duidelijk is wel dat de impact énorm is. Honderden, zo niet duizenden bedrijven zijn illegaal geworden. Boerenbedrijven, maar ook woningenprojecten, industrie en vliegvelden. Wat is er gebeurd?

Twee uitspraken: Rendac en Amercentrale

Net voor de feestdagen kwam de Raad van State, de hoogste bestuursrechter in Nederland, met twee uitspraken over vergunningen van kadaververwerker Rendac en elektriciteitscentrale Amercentrale. De gevolgen van deze uitspraken reiken echter veel verder dan alleen de vergunningen van deze twee bedrijven.

Allereerst bevatten de uitspraken een belangrijke en ingrijpende koerswijziging: het zogenoemde intern salderen wordt toch weer vergunningplichtig (zie kader ‘stikstofjargon’ voor uitleg over onder andere intern salderen). De afgelopen vijf jaar oordeelde de Raad van State dat dit niet langer vergunningplichtig was, na een wetswijziging in 2020. Geen vergunning nodig betekende in de praktijk ook dat het juridisch niet mogelijk was om hiervoor een vergunning te krijgen, ook niet voor wie dat wel heel graag wilde.

Na uitspraken van het Europese Hof ziet de Raad van State dit nu toch anders: een vergunning is ook bij intern salderen (meestal) wel verplicht. Dat geldt ook met terugwerkende kracht voor bedrijven die sinds 2020 hebben uitgebreid of hun bedrijf hebben aangepast binnen hun eigen stikstofruimte, via intern salderen. Zij moeten hiervoor waarschijnlijk alsnog een natuurvergunning hebben.

“Met terugwerkende kracht is intern salderen vergunningplichtig. In één klap komt er weer een grote groep illegale veehouderijen bij”, concludeert Lambert Polinder, omgevingsjurist bij Exlan (adviesbureau Agrifirm). Een uitspraak met gigantische gevolgen, zegt advocaat Rachid Benhadi (Hekkelman Advocaten). “Het stikstofmonster is nog wat groter geworden.”

Grotere groep illegale bedrijven

Deze nieuwe ongewild illegale groep bedrijven komt boven op twee groepen bedrijven die al langer zonder de juiste vergunning zitten, buiten hun schuld om. Allereerst de groep PAS-melders. Volgens de laatste cijfers wachten er nog 1.959 PAS-melders op een oplossing. Ondanks alle goede intenties lijkt die oplossing nog net zo ver weg als enkele jaren geleden.

Daarnaast is er de groep interimmers. Niemand weet precies hoeveel dit er zijn omdat zij nooit een melding hebben moeten doen.

Nu komt daar de groep ‘intern saldeerders’ hoogstwaarschijnlijk bij. In theorie zijn zij niet allemaal vergunningplichtig geworden. Alleen wiens bedrijf significante impact heeft op Natura 2000-gebied is een natuurvergunning nodig. In de praktijk lijkt het er echter op dat dit waarschijnlijk opgaat voor (nagenoeg) alle veebedrijven die intern gesaldeerd hebben vanaf 2020.

Een deel van deze ‘intern saldeerders’ is bij provincies in beeld. Dit zijn bedrijven die een zogenoemde positieve weigering hebben gehad. Zij hebben geprobeerd om toch een vergunning te krijgen bij het intern salderen, maar die is afgewezen.

_{Tekst gaat verder onder foto}

Zeker 460 positieve weigeraars

Boerderij inventariseerde bij alle twaalf provincies hoeveel positieve weigeraars zij kennen. Drie provincies konden daar in de eerste week van januari antwoord op geven: Groningen, Gelderland en Friesland. Gezamenlijk zijn er in die drie provincies sowieso 460 bedrijven en projecten (zowel binnen als buiten de landbouw) die een positieve weigering gehad hebben. De provincies houden een slag om de arm dat de komende tijd nog kan blijken dat dit er meer zijn, omdat zij volop aan het inventariseren zijn.

Daarnaast is er een groep die helemaal niet in beeld is bij de provincies: bedrijven die intern gesaldeerd hebben maar überhaupt geen vergunningaanvraag gedaan hebben, met de gedachte dat het toch niet mogelijk was om hiervoor een vergunning te krijgen. Hoe groot die groep is, is volstrekt onbekend.

De tsunami die over ons bureau gaat stromen, is niet te overzien

Wie deze cijfers extrapoleert naar de twaalf provincies, kan concluderen dat zeker honderden (en mogelijk enkele duizenden) bedrijven nu moeten bekijken of zij alsnog een natuurvergunning nodig hebben voor bedrijfsaanpassingen of nieuwbouw die zij de afgelopen vijf jaar al hebben gedaan.

Adviseur Nick Stap (VanWestreenen) denkt dat het om enorme aantallen gaat, over alle sectoren heen (dus niet alleen landbouw). “Het zijn er zo veel dat de tsunami die ons over het bureau gaat stromen niet te overzien is”, zegt hij. “Het aantal positieve weigeringen is misschien nog te overzien. Maar voor heel veel situaties zijn destijds berekeningen gemaakt dat een vergunning niet nodig was. Deze is dan vaak ook niet aangevraagd. Dat aantal is helemaal buiten het zicht van provincies. Nu moeten we daarop terugkomen en zullen we die opnieuw moeten beoordelen.”

Overgangsperiode

De Raad van State ziet zelf ook dat de legalisatie van al deze bedrijven een enorm probleem gaat worden. Daarom stelde de raad een overgangstermijn in. Bedrijven die door deze uitspraak niet de juiste vergunning blijken te hebben, krijgen vijf jaar de tijd – tot 1 januari 2030 – om die op orde te krijgen. Dat betekent dat actiegroepen als MOB de komende vijf jaar niet via de rechter kunnen afdwingen dat provincies op deze bedrijven moeten gaan handhaven vanwege de ontbrekende vergunning.

Zelfs met een overgangsperiode van vijf jaar is het echter de vraag of legalisatie gaat lukken. Al jaren wordt geprobeerd PAS-melders die min of meer in hetzelfde schuitje zitten te legaliseren. Dat is nog altijd niet gelukt. In de landbouw is bovendien veel intern gesaldeerd met emissiearme systemen waarvan sindsdien de werking ter discussie staat.

_{Tekst gaat verder onder foto}

Strengere regels

Daar komt nog wat bij: de regels voor de vergunningverlening zijn strenger geworden. Dit komt eveneens door de nieuwe uitspraak van de Raad van State over salderen. Er geldt voortaan een verplichte additionaliteitstoets. Simpel gezegd betekent dit dat alleen gesaldeerd mag worden (zowel intern als extern), als deze ruimte niet nodig is voor behoud of herstel van de natuur.

Voor een boerenbedrijf kan dit betekenen dat je niet zomaar met je eigen stikstofruimte intern mag salderen, tenzij de provincie goed kan uitleggen hoe de stikstofdoelen voor een desbetreffend gebied op andere manieren behaald gaan worden.

Dit deel van de uitspraak gaat heel veel bedrijven binnen en buiten de landbouw raken: bedrijven die de afgelopen jaren intern gesaldeerd hebben en nu alsnog een vergunning nodig hebben, bedrijven die de komende jaren hun bedrijf willen aanpassen of uitbreiden, en bedrijven die al jarenlang proberen hun situatie te legaliseren (zoals PAS-melders).

Het kan leiden tot een volledige vergunningsstop. Provincies zijn druk in overleg hoe ze dit moeten oppakken. Ook ongebruikte stikstofruimte op bedrijfsniveau zal niet altijd meer gebruikt mogen worden (lees meer hierover in het kader Wat betekent dit voor wie? Vragen en antwoorden).

Hoe nu verder?

Grote hamvraag is: hoe nu verder? Landbouwminister Femke Wiersma liet voor het kerstreces van de Tweede Kamer weten dat zij met provincies druk in conclaaf is. Zodra ze de gevolgen beter in beeld hebben, volgt meer informatie.

De Raad van State dreigt ondertussen met een nog rampzaliger scenario in de Amercentrale-uitspraak: het intrekken van onherroepelijk verleende natuurvergunningen. Als er op afzienbare termijn geen zicht is op uitvoering van andere stikstofreducerende maatregelen, dan komt het moment dat dit gaat gebeuren ‘nadrukkelijk in beeld’. Daarmee zijn alle ogen nu gericht op Den Haag, om te voorkomen dat een nog veel grotere bom afgaat onder het vergunningenstelsel.

---