PAS weg, onzekerheid over vergunning terug

Het PAS is niet meer, wat rest is veel onduidelijkheid over de vergunningplicht weiden en bemesten. Niet alle vergunningen zijn vervallen, maar PAS-meldingen zijn geen alternatief meer voor vergunning.In het kort:Vergunning aanvragen kan nog steeds op basis van Wet Natuurbescherming, maar het  Programma Aanpak Stikstof kan daarbij niet worden toegepast.Ook vergunningplicht voor bedrijven zonder vee 3.302 bedrijven met PAS-melding nu zonder vergunning118 Natura 2000-gebieden vallen onder het PAS180 zaken over PAS nog bij Raad van State3.302 PAS-meldingen gedaan sinds invoering PAS tot en met 20186.912 vergunningen afgegeven op basis van PAS tot en met 2018Duizenden vergunningen en meldingen van landbouwbedrijven zijn niet meer geldig. Dat komt door een uitspraak van de Raad van State van eind mei over het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Wat in 2009 begon als een ambitieus politiek compromis tussen CDA’er Ger Koopmans en PvdA’er Diederik Samsom, is 10 jaar later vooralsnog gestrand in een juridische schaakmat.PAS moest vergunningen weer makkelijker makenHet Programma Aanpak Stikstof (PAS) werd in juli 2015 van kracht, met het programma werd de vastgelopen vergunningverlening losgetrokken. Activiteiten die stikstofdepositie op beschermde en kwetsbare Natura 2000-gebieden veroorzaakten, konden dankzij het systeem worden toegestaan. Dit kon omdat was ingebouwd dat tegelijkertijd herstelmaatregelen werden uitgevoerd én maatregelen werden genomen om de stikstofemissie te verminderen. Met het PAS werd in één klap een min of meer illegale situatie rechtgetrokken van bedrijven die geen Natuurbeschermingswetvergunning hadden, maar die op basis van de toen geldende rechtspraak wel nodig hadden.

In het PAS was ontwikkelingsruimte gereserveerd voor onder meer de landbouw, daarnaast was er ruimte voor infrastructurele werken en industriële ontwikkeling. Een rekenmodel (Aerius) vormde de basis voor de bepaling of activiteiten wel of niet vergunningplichtig waren. Bij dreigende overschrijding van de toegestane stikstofneerslag werd vergunningverlening opgeschort.RvS zet streep door PAS-beleidDe afdeling Bestuursrecht van de Raad van State heeft nu een streep gezet door het PAS-beleid, dat destijds door Boris van der Ham (D66) nog werd beoordeeld als ‘een heel praktische oplossing voor een groot probleem tussen boeren en natuurbeschermers’. Die praktische oplossing is nu weer van tafel, en het probleem ligt er, inmiddels levensgroot, weer op.Nederlandse rechter extra streng voor PASDe hoogste Nederlandse bestuursrechter, de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zette 2 weken geleden een streep door het Programma Aanpak Stikstof. De Raad van State had eerder aan het Europese Hof van Justitie gevraagd of het PAS voldeed aan de regels uit de Vogel- en Habitatrichtlijn. De Europese rechter stelde dat binnen het PAS alleen een voorschot op toekomstige ontwikkelingen kon worden genomen, als onomstotelijk vaststaat dat de verwachte ontwikkelingen ook daadwerkelijk plaatshebben. De Nederlandse rechter oordeelt dat die zekerheid er niet is. En daarmee is de basis weggeslagen onder het PAS, waarin onder andere werd gerekend met toekomstige vermindering van de ammoniakuitstoot uit de veehouderij, door emmissiebeperkende maatregelen bij mestaanwending, emissiearme stalsystemen en voermaatregelen.

In een overleg met de Tweede Kamer zei de Utrechtse hoogleraar Chris Backes vorige week dat de Nederlandse rechter geneigd is de uitspraak van het Europese Hof heel streng uit te leggen. “Rechters in andere landen zijn daar iets makkelijker en geven meer ruimte. In Nederland zijn we geneigd het onderste uit de kan te halen. Dan is er een hoog risico dat het juridisch mis gaat, zeker in een klein land met veel intensieve landbouw, veel verkeer en veel industrie.”Bekijk de lijst van PAS-gebiedenDe vraag is: hoe zijn ontwikkelingen in de agrarische sector nog verenigbaar met de instandhoudingsdoelstellingen voor kwetsbare Natura 2000-gebieden? Is er nog een mouw te passen aan de ontstane situatie? Of zit de sector weer op slot?Zit de sector op slot? Twee mogelijkhedenTwee juristen, hoogleraar Chris Backes van Universiteit Utrecht en advocaat Marieke Kaajan, probeerden vorige week in een briefing bij de Tweede Kamer een perspectief te bieden op een uitweg. De juristen zien twee mogelijkheden:1.de herleving van (provinciale) stikstofbanken en externe saldering;2.een soort PAS-plus, een programmatische aanpak aangevuld met een strenge toets die beoordeelt of de vergunde activiteit echt nodig is en of compensatiemaatregelen voldoende zijn om de aantasting van Natura 2000-gebieden te compenseren.Geen pasklaar antwoord van minister SchoutenProvincies en Rijk zijn nu aan het inventariseren waar de problemen liggen. Carola Schouten, minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, zegt dat het probleem te complex is om al binnen enkele weken met een pasklaar antwoord te komen.Voor bedrijven met een definitieve vergunning lijkt er weinig aan de hand. Maar voor weiden en mogelijk ook uitloop van vee moet op basis van de uitspraak nu alsnog vergunning worden verleend.Weiden van vee kan alleen nog als dat onderdeel is van een verleende vergunning volgens de Raad van State. - Foto: Bert JansenPAS: 10 vragen en antwoorden op een rijNog veel meer bedrijven kunnen te maken krijgen met een ander praktisch knelpunt: bemesten van grond mag in principe niet meer zonder vergunning. Veel is nog onduidelijk. Boerderij zet 10 prangende vragen en antwoorden op een rij:1. Zijn alle vergunningen nu ongeldig?Nee, de Raad van State is daar klip en klaar over. Vergunningen die definitief zijn (waarover geen juridische procedure meer loopt) zijn geldig en vervallen niet door deze uitspraak.2. Zijn meldingen nog geldig?Nee, die zijn in principe vervallen. Het PAS bood bij ontwikkelingen met een beperkte depositie (minder dan 1 mol stikstof per hectare per jaar) de mogelijkheid een melding te doen. Wie met een melding kon volstaan, was niet vergunningplichtig. Met deze regeling werden ook duizenden bedrijven die tot 2015 ten onrechte geen vergunning hadden alsnog ‘gelegaliseerd’. Met het wegvallen van het PAS is ook die meldingsmogelijkheid weg, en zijn de bedrijven weer vergunningplichtig. Juristen en adviseurs verschillen nog van mening over de vraag of en in hoeverre die bedrijven vergunningplichtig worden.3. Moet ik nu een vergunning aanvragen voor beweiden en bemesten?Ja, in principe wel. De Raad van State heeft gezegd dat beweiden en bemesten activiteiten zijn die effect (kunnen) hebben op kwetsbare natuurgebieden en dat daarvoor dus vergunning vereist is. Minister Carola Schouten zegt dat ze daarvoor een oplossing zoekt, Maar hoe die oplossing eruit ziet, weet ze nog niet. In de Tweede Kamer suggereerde PvdA’er William Moorlag voor weidegang een landelijke afweging te maken, op grond waarvan beweiding zou kunnen worden toegestaan.Een belangrijk knelpunt is dat er nu geen normen zijn vastgesteld voor de stikstofuitstoot van weidend vee en het aanwenden van mest en kunstmest.4. Wanneer vergunning aanvragen, moet dat meteen?Nee, vergunningaanvraag is niet meteen nodig. Als de provincie daarop aandringt, moet er wel een vergunning worden aangevraagd. Zolang de vergunningaanvraag in behandeling is, wordt in principe niet gehandhaafd. Dat betekent dat voor beweiden en bemesten, in elk geval voorlopig, in de meeste gevallen geen vergunning nodig is. Het betreft in ieder geval tienduizenden bedrijven, ook bedrijven die geen vee hebben.5. Mijn bedrijf ligt tientallen kilometers van het dichtstbijzijnde natuurgebied. Maakt dat uit?In principe niet, elk bedrijf dat stikstof uitstoot heeft invloed op de stikstofneerslag op de beschermde Natura 2000-gebieden. Op grote afstand is dat weinig, maar in theorie toch meer dan nul. In het PAS waren dergelijke zeer kleine deposities uitgezonderd van de vergunningsplicht of konden ze volstaan met een relatief simpele melding. Die uitzondering en meldingsmogelijkheid zijn nu ook verdwenen.6. Kan de overheid de beschermde status van de Natura 2000-gebieden afhalen?In theorie is dat mogelijk. Maar daarvoor zal de overheid aan de Europese Commissie moeten duidelijk maken dat alles uit de kast is gehaald om de instandhouding van het natuurgebied te realiseren, maar dat het desondanks niet lukt. In de praktijk lijkt het terugdraaien van de aanwijzing van het Natura 2000-gebied niet zo eenvoudig.7. Ik ben bezig met een nieuwe vergunningaanvraag, is dat nog mogelijk?Ja, ook na de uitspraak kan een vergunning aangevraagd worden. Dat geldt in ieder geval voor situaties waar de totale stikstofuitstoot niet toeneemt ten opzichte van een eerder vergunde situatie. Dat kan gaan om situaties waar binnen het bedrijf dieren worden omgewisseld of nieuwe stallen worden gebouwd met minder stikstofuitstoot. Lopende aanvragen worden voorlopig echter niet behandeld, hoe lang dat gaat duren is nog niet bekend.Voor het bemesten van landbouwgrond met drijfmest of kunstmest is in principe een vergunning nodig volgens een uitspraak van de Raad van State. - Foto: Hans Banus8. Komt salderen terug en kan ik al ammoniakrechten kopen?Ja, daar ziet het wel naar uit. Het zogenoemde externe salderen, waarbij een bedrijf dat wil uitbreiden ammoniakrechten koopt van een stoppend bedrijf, is per direct weer mogelijk. Daarvoor gelden wel tal van voorwaarden die goed afgestemd en vastgelegd moeten worden door de koper en verkoper. Het mag bijvoorbeeld niet gaan om bedrijven die tussen 1 juli 2015 en 1 juli 2018 zijn gestopt.Opletten bij extern salderenVoor extern salderen gelden strikte voorwaarden. Een bedrijf dat wil uitbreiden koopt in feite stikstofruimte (ammoniak) van een ander bedrijf waarvan de vergunning dan wordt ingetrokken. Het stoppende bedrijf moet een rechtmatige stikstofdepositie veroorzaken op een Natura 2000-gebied. Dat betreft bedrijven die er al waren voordat het Natura 2000-gebied is aangewezen en die sindsdien niet veranderd zijn; of bedrijven die voor 1 juli 2015 een Natuurbeschermingswetvergunning hadden. Het moet bovendien gaan om depositie op hetzelfde Natura 2000-gebied, het is niet mogelijk stikstofdepositie uit het ene Natura 2000-gebied aan te wenden voor depositie op een ander gebied.Hoe het zit met vergunningen voor de uitloop van ander diersoorten zoals varkens is nog onduidelijk. - Foto: Van Assendelft9. Wanneer is er duidelijkheid?Voorlopig nog niet. Overheden en de belanghebbende partijen uit de landbouw en andere sectoren bekijken nu wat precies de knelpunten zijn en wat er mogelijk is op korte termijn. Dat gaat in ieder geval maanden duren, zeker voor als er wetsaanpassingen komen.10. Kunnen zonneparken en windmolens nog wel worden aangelegd?De uitspraak van de Raad van State heeft betrekking op het stikstofbeleid. Zonneparken en windmolens hebben geen invloed op de stikstofdepositie in kwetsbare natuurgebieden.Medeauteur:Wim EsselinkLees alles over Programma Aanpak Stikstof (PAS)