WUR pleit voor verschillende vormen van doelsturing

Het invoeren van doelsturing in plaats van de huidige middelvoorschriften om milieudoelen te halen is mogelijk, maar het vraagt nog veel aanpassingen.

Dat blijkt uit een studie van Wageningen UR naar bedrijfsspecifieke doelsturing gericht op reductie van emissies van ammoniak, methaan en lachgas, en op reductie van de uitspoeling van mineralen. Om boeren duidelijkheid te geven, is het van belang om wettelijke doelen snel te vertalen naar bedrijfsdoelen. Daarbij is ook duidelijk wat de gevolgen zijn als boeren deze normen niet halen.  

Om boeren meer vrijheid te geven in de maatregelen die ze nemen om milieudoelen te halen, wordt er gedacht aan een systeem van doelvoorschriften in plaats van middelvoorschriften zoals in het huidige beleid. Om over te kunnen gaan op een dergelijk systeem is het van belang om keuzes te maken in het type doelenvoorschriften die worden gesteld.  

Vier vormen van doelvoorschriften

De Wageningse onderzoekers maken daarbij onderscheid tussen vier vormen van doelvoorschriften. Het gaat om stimuleringsvoorschriften (1), zoals in het huidige agrarisch natuurbeheer,  sturing op (gerichte) prestaties (2), zoals bij de huidige eco-regelingen, normstellende sturing (3), zoals bij de afrekenbare stoffenbalans of minas, en in de vierde plaats sturing via normering en beprijzing (4), zoals het systeem van fosfaatrechten en dierrechten.  

Welk type wordt ingezet, hangt af van het doel. De onderzoekers adviseren voor reductie van emissies gerelateerd aan natuur en ammoniak, klimaat en uitspoeling naar grondwater normerende sturing (N-sturing) of normeren en beprijzen (N&P-sturing). Voor doelen die meer gericht zijn op het landschap, zoals oppervlaktekwaliteit, biodiversiteit en landschap. kan volgens de onderzoekers beter gerealiseerd worden door stimulerings- of prestatiesturing (s- en p-sturing).

Politieke keuzes maken

Om de landelijke doelen te vertalen naar bedrijfsspecifieke doelen, moeten politieke keuzes worden gemaakt, bijvoorbeeld of er meer of minder nadruk op grondgebondenheid komt. Landelijke emissiedoelen zijn nu vooral gebaseerd op de omvang van de veestapel en het aantal hectares grond. Wanneer bijvoorbeeld een ammoniakreductie van 50% moet worden gerealiseerd, zou dat op basis van dieraantallen in 2018 betekenen dat melkveebedrijven een norm krijgen van 22 kg NH₃/ha en een bodemoverschot van 80 tot 125 kg N/ha.  Voor varkenshouders komt dat neer op een norm van 0,51 kg NH₃ per dier.

Ondernemers moeten vervolgens via metingen, of foto’s of rekeningen van investeringen bewijzen dat ze aan de normen voldoen. Het gebruik van rekenmodellen kan hierbij niet worden uitgesloten, omdat sommige emissies niet te meten zijn. De Kritische Prestatie Indicatoren (KPI) spelen hier een belangrijke rol bij.

Meer vrijheid voor ondernemers

De onderzoekers benadrukken in het onderzoek dat de bewezen maatregelen die in het huidige middel-gestuurde beleid een belangrijk rol spelen, ook bij invoering van doelsturing van cruciaal belang zullen blijven. Het gaat dan bijvoorbeeld om het inwerken van dierlijke mest, gebruik van vanggewassen, afstemming van giften op gewasbehoefte.  De ondernemer zal echter wel meer vrijheid hebben om de maatregelen te kiezen om de voorgeschreven doelen te behalen.  

“Naast veestapelreductie worden echter ook andere mogelijkheden tot reductie benut, waaronder verbeterd management en innovaties”, aldus de onderzoekers. Ze stellen ook dat de uiteindelijke doelen voor ammoniak en broeikasgassen, en in mindere mate voor het N-bodemoverschot, niet op elk bedrijf gehaald kunnen worden met management en vakmanschap. Daardoor zijn minder dieren, bedrijfsaanpassingen of teeltverboden nodig om de doelen te halen.