Verplichte bescherming biodiversiteit in het Europese Landbouwbeleid

Vorige week is een advies verschenen van de Raden voor de Leefomgeving en Infrastructuur over de nu lopende herziening van het Europese landbouwbeleid.

Door Geert de Snoo en Helias Udo de Haes

Deze Raden maken duidelijk dat het nieuwe landbouwbeleid rekening moet houden met steeds forsere eisen vanuit samenleving, in het bijzonder met betrekking tot duurzaamheid. Dit pleidooi sluit direct aan bij het standpunt van Europees landbouwcommissaris Ciolos dat de subsidiëring van de boer volledig op basis van maatschappelijke diensten zal moeten gaan plaats vinden. Daarbij kiest Ciolos voor een “werkelijk groene” landbouw.
Maar tegelijk bepleiten de Raden dat de overheid zich zo snel mogelijk moet terugtrekken: zeker geen duurzame subsidies. Steun mag alleen maar tijdelijk zijn, tenzij het om publieke diensten gaat waar de EU voor verantwoordelijk is. Als voorbeelden noemen ze daarbij gebiedsontwikkeling en omgevingsbeheer. Bij deze zeer vergaande marktgerichte visie past in feite dat de biodiversiteit in het landelijk gebied in het advies nauwelijks aandacht krijgt. Maar de Raden maken hierover wel één interessante opmerking, namelijk de mogelijkheid van een verplichte vergroening van het landbouwgebied. Als voorbeelden noemen ze daarbij akkerranden, een groene door-adering van akkers, natuurvriendelijke oevers en een verruimde vruchtwisseling. Dit is een punt dat nadere aandacht verdient.

We moeten deze opmerking zien tegen de achtergrond van de twee “pijlers” van het Europese landbouwbeleid. De eerste pijler gaat over de inkomenssteun aan alle boeren en over de voorwaarden waaraan zij moeten voldoen om die inkomenssteun te krijgen. Tot nu betrof dat alleen eisen aan voedselkwaliteit, milieu en dierenwelzijn. De tweede pijler betreft vrijwillige maatregelen op gebied van plattelandsontwikkeling die per regio kunnen verschillen. Maatregelen voor biodiversiteit vallen tot dusver in de tweede, vrijwillige categorie, waarvoor extra wordt betaald. De Raden noemen nu dus de mogelijkheid om op dit punt ook verplichte, voor alle boeren geldende voorwaarden voor biodiversiteit te gaan stellen, waar geen extra inkomen tegenover staat. Een soortgelijk voorstel werd overigens kortgeleden ook al door Staatssecretaris Bleker gedaan. Maar noch door hem noch door de Raden is dit idee nader uitgewerkt.

Wat zou er mogelijk zijn in de eerste pijler op het gebied van biodiversiteit? Het moet om algemene voorwaarden gaan, die in alle landen worden gesteld, die makkelijk controleerbaar zijn, en die een groot maatschappelijk draagvlak hebben. We doen drie voorstellen. Deze zijn niet op specifieke soorten en ecosystemen gericht, die vallen immers onder de tweede pijler.
Als eerste stellen we voor dat een minimumpercentage van het bedrijfsoppervlak extensief wordt beheerd, dat wil zeggen zonder mest en bestrijdingsmiddelen en zonder verstoring. Daaronder vallen perceelsscheidingen zoals sloten, slootkanten en beekoevers. Als deze consequent extensief worden beheerd zal dat zeker ook aan de waterkwaliteit ten goede komen. Verder kan het gaan om houtwallen, boomsingels, en ook om overhoeken, poelen en andere kleine natuurelementen. Vaak zijn dit plaatsen waar op het bedrijf de natuurwaarde het grootst is, en die ook sterk bijdragen aan de belevingswaarde van het landschap. In Zwitserland bestaat zo een systeem al, met een minimum van 7%. Op dit moment is in ons land het extensief beheerde oppervlak op akker- en weidebedrijven ca. 2-3%. Dat is echt te weinig als gezonde basis voor biodiversiteit in het buitengebied; we stellen een minimum voor van 5%.

Ten tweede kunnen ook algemene eisen worden gesteld aan het beheer van de percelen zelf, veel vogels en zoogdieren zijn hier voor hun voedsel en dekking van afhankelijk. Door mogelijke conflicten met de bedrijfsvoering is dit het lastigste onderwerp. Voor grasland zouden hier maatregelen passen als zelden of niet scheuren, en laat maaien van een deel van de percelen. Voor akkers kan het gaan om een voldoende hoog organisch-stofgehalte in de bodem, niet diepploegen, en winterbedekking op een deel van het oppervlak. En verder mogelijk om extensief beheerde boomgaarden en groene braaklegging.

Tenslotte bepleiten we maatregelen voor de boerderijen zelf. Bijvoorbeeld eisen aan de kwaliteit van de gebouwen en erfbeplanting, en aan toegang tot stallen voor vogels als zwaluwen en uilen. Uitloopmogelijkheden voor dieren uit stallen en beschutting voor het vee zijn van belang voor biodiversiteit én voor dierenwelzijn. Het afzien van preventieve toevoeging van antibiotica aan veevoer zal de biodiversiteit verder ondersteunen.

De verantwoordelijkheid voor deze en soortgelijke algemene voorwaarden zal bij de EU moeten liggen, maar het is belangrijk dat zij op nationaal niveau nader worden ingevuld. Zij zullen namelijk in hun uitwerking sterk tussen landen kunnen verschillen. Ons voorstel is dat zowel bij de uitwerking als bij de handhaving ook boerenorganisaties, agrarische natuurverenigingen en natuurorganisaties betrokken worden.

Staatssecretaris Bleker heeft zich tot nu toe niet geliefd gemaakt bij de natuurbescherming. Maar het huidige voorstel van hem en de Raden biedt de kans om aan biodiversiteit in het landelijk gebied een solide plaats in het Europese landbouwbeleid te geven. Dat verdient steun.

Geert de Snoo is hoogleraar agrarisch natuur- en landschapsbeheer, Universiteit Wageningen
Helias Udo de Haes is emeritus hoogleraar milieukunde, Universiteit Leiden