SMK: handel in stikstofrechten is fraudegevoelig

Er zijn flinke frauderisico’s bij zowel extern als intern salderen, concludeert de Strategische Milieukamer (SMK) in een analyse van de gevoeligheid voor fraude en andere vormen van bewuste niet-naleving bij salderen.

De SMK is een overlegforum van allerlei handhavingsorganisaties. In een rapport hierover zegt het SMK dat het ‘het instrument salderen in aanzienlijke mate gevoelig acht voor fraude en andere vormen van bewuste niet-naleving.’

Vrees voor fraude bij handel in stikstofrechten

In zekere zin bevestigt de organisatie de vrees die eerder in media en politiek werd geuit over fraude bij handel in stikstofrechten. De fraudebestendigheid van de salderingsregels is niet groot. Maar dat betekent nog niet automatisch dat fraude inderdaad voorkomt, daarover gaat het onderzoek niet.

Een belangrijke factor in fraudegevoeligheid is schaarste. Is er schaarste dan is de prijs hoog en is er dus een motief om de binnenbocht te nemen. In een vergelijking met de handel in CO2-rechten komt de handel in stikstofrechten er niet goed af. In beide gevallen bestaat die schaarste, wat de rechten economische waarde geeft. Maar doordat stikstofrechten ook altijd plaatsgebonden zijn, heeft de markt hier eerder een onderhands karakter, en is er minder sprake van een openbare en georganiseerde prijsvorming. En in troebel water is het makkelijker vissen.

Voortoets met rekenprogramma Aerius

De fraudegevoeligheid bestaat op verschillende punten. Ten eerste is er de grote eigen verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer. Die moet zelf bepalen of zijn project negatieve effecten heeft op beschermde natuur, via een zogeheten voortoets met rekenprogramma Aerius. Is de uitkomst dat er inderdaad significante gevolgen zijn, dan moet hij ofwel via intern salderen binnen de vergunningsruimte blijven of via extern salderen zijn stikstofruimte vergroten. Bij dat laatste is een vergunningaanvraag nodig. De voortoets is niet wettelijk geregeld en er is geen controle op. Ook intern salderen wordt niet getoetst door het bevoegd gezag, meestal de provincie.

Deze zwakke plek in de controles is een van de redenen waarom het kabinet intern salderen vergunningplichtig wil maken, zoals afgelopen vrijdag is aangekondigd. Een andere reden is dat op die manier latente ruimte in vergunningen doorgestreept kan worden. Nog een ander argument voor de vergunningplicht voor intern salderen is dat de ondernemer meer juridische zekerheid krijgt over zijn activiteiten.

Een ander risico dat SMK ziet, is dat bij extern salderen de saldogever (de stopper) verantwoordelijk is voor het tijdig beëindigen van zijn activiteit. Gebeurt dit niet, of te laat, dan is er kans op tijdelijk extra stikstofuitstoot. Ook verleasen van stikstofruimte is lastig te controleren, aldus het SMK, maar komt in de praktijk ook maar weinig voor.

Regels voor handel in stikstofrechten complex

Nog een ander risico is de complexiteit van de regels, en het soms ontbreken van goede informatie voor mensen die er mee moeten werken. Ook over Aerius is de SMK kritisch. Zo moet de gebruiker zelf nogal wat keuzes maken over in te voeren gegevens. Het systeem leunt nogal op vertrouwen in de gebruiker. SMK haalt ook de commissie Hordijk aan die kritisch was over de bruikbaarheid van Aerius voor vergunningverlening.

SMK stelt vast dat er geen zogeheten HUF-toets op salderen is gedaan. Dat is een toets die de rijksoverheid doet op fraudebestendigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Dit was wel wenselijk geweest, vindt SMK. Uit een eigen inventarisatie blijkt dat salderen die toets niet door zou komen.