Juridisch moeras dreigt voor PAS-bedrijven

Terwijl de minister zich suf piekert over een oplossing voor de PAS-melders, wordt duidelijk dat het probleem veel groter is dan alleen de melders. Meer bedrijven dreigen in een juridisch moeras weg te zakken.Er komt een oplossing voor de PAS-melders. Geen gelegenheid laat landbouwminister Carola Schouten voorbijgaan om dat te zeggen. Het zijn geruststellende woorden, maar tot nog toe zijn ze niet in daden omgezet. Provincie Brabant liet vorige maand weten dat pas volgend voorjaar met de legalisering kan worden begonnen. Zelfs als ooit alle getroffen bedrijven die Natuurbeschermingswetvergunning (NB-vergunning) hebben gekregen, zijn de problemen nog niet van de baan: elke afgegeven vergunning kan dan alsnog worden aangevochten door omwonenden of actiegroepen.En dat is niet het enige probleem. Niet alleen de PAS-melders, ofwel die bedrijven die tot mei vorig jaar konden volstaan met een melding in plaats van een NB-vergunning, zitten in juridisch niemandsland. Er zijn veel, veel meer bedrijven die buiten hun schuld om geen NB-vergunning hebben. Het gaat om honderden, zo niet duizenden bedrijven in heel Nederland. Programma Aanpak Stikstof (PAS)Zo was het in 2015 ingevoerde Programma Aanpak Stikstof (PAS) erop gericht om bedrijven die toen geen vergunning hadden, in één klap te legaliseren. Maar in feite komen al die bedrijven nu toch weer min of meer in de problemen. Daarnaast zijn er nog de bedrijven die zo weinig stikstof uitstoten dat een melding niet nodig was, en bedrijven die een vergunningaanvraag hadden lopen toen het PAS afgeschoten werd (zie kader hieronder). _{Lees verder onder het kader.} Probleem gaat verder dan de PAS-meldersEr zijn duizenden veehouders die sinds vorig jaar mei geen geldige NB-vergunning hebben zonder dat ze daar iets aan konden doen. De PAS-melders worden het meest genoemd. Zij zijn waarschijnlijk ook de grootste groep, maar er zijn veel meer. Een overzicht.

1. De bedrijven die vergund waren op basis van de PAS-melding. Deze bedrijven, met een depositie < 1 mol N/ha hoefden onder het PAS geen NB-vergunning maar moesten een melding doen. Maar sinds het PAS is afgeschoten, hebben ze toch een vergunning nodig. In totaal zitten 3.637 bedrijven in deze situatie, waarvan 3.237 landbouwbedrijven. De minister heeft verschillende keren toegezegd dat deze bedrijven ‘gelegaliseerd’ zullen worden. Om daarvoor in aanmerking te komen, moesten zij zich voor 1 oktober melden bij RVO. Volgend voorjaar zouden de eerste legaliseringen plaats kunnen vinden.

2. Bedrijven die onder het PAS geen vergunning of melding nodig hadden voor een uitbreiding omdat de depositie op het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied minder dan 0,05 mol N/ha was. Dit zijn vooral bedrijven in Groningen, Friesland, Drenthe, Flevoland en Noord- en Zuid-Holland. Het aantal is niet bekend, omdat ze niet geregistreerd staan. Alfa Accountants spreekt van ‘waarschijnlijk enkele honderden bedrijven’. Adviesbureau Van Westreenen in Barneveld schat dat het er 1.000 zijn in het hele land. Hun situatie is eigenlijk lastiger dan die van de PAS-melders. Sommige hebben zwart op wit van hun provincie dat ze geen vergunning hoefden, verder is er heel weinig geregistreerd en op papier gezet.

3. 620 agrarische bedrijven zaten nog in het vergunningtraject toen het PAS afgeschoten werd. Zij hebben geen onherroepelijke vergunning en staan in feite met lege handen. Hier zitten veel melkveebedrijven bij die hebben uitgebreid richting de afschaffing van het melkquotum. Net als andere bedrijven zonder NB-vergunning vallen zij terug op hun vergunde omvang op het moment van aanwijzen van ‘hun’ Natura 2000-gebied, in 1994, 2000 of 2004 of op een eerder afgegeven NB-vergunning.

4. Drie groepen bedrijven werden door invoering van het PAS in 2015 gelegaliseerd, maar zitten zonder vergunning:
a. Bedrijven die beschikten over een NB-vergunning, waarvan de stikstofdepositie in de periode vanaf de vergunningverlening tot 1 juli 2015 was toegenomen. Hun toegenomen stikstofdepositie werd door het PAS gelegaliseerd.
b. Bedrijven die vóór 2015 werden opgericht, maar ná de aanwijzing van de Natura 2000-gebieden en die destijds geen NB-vergunning hebben aangevraagd of daarvan door de provinciale overheid werden vrijgesteld (zogenoemde interimmers). Hier zijn bijvoorbeeld verplaatsers bij, zoals in Groningen.
c. Bedrijven die oorspronkelijk geen NB-vergunning nodig hadden, omdat ze al bestonden voordat de Natura 2000-gebieden werden aangewezen, maar die daarna zijn gewijzigd zonder dat daarvoor een NB-vergunning is verleend. In een onbekend aantal gevallen is destijds gewoon vergeten de NB-vergunning te regelen, omdat dat niet als urgent gezien werd door ondernemer en regionale overheid. Een deel van deze bedrijven zou ook PAS-melder kunnen zijn.Druk opgevoerdEr wordt achter de schermen grote politieke druk op de minister en ook op de provinciebesturen uitgeoefend om snel met een oplossing te komen. Het is ook niet alleen meer een probleem van de landbouw. Ook veel MKB-bedrijven beschikten, zonder het zich te realiseren, ten onrechte niet over een Natuurbeschermingswetvergunning.Het departement organiseert brainstormsessies om oplossingen te bedenken. Kamerlid Jaco Geurts (CDA) is op zijn hoede daar iets over te zeggen. “Ik wil een oplossing voor de betrokken gezinsbedrijven. Daar gaat het om. Ik kan er in het openbaar wel van alles over gaan roepen, maar ik weet niet of daarmee de oplossing dichterbij komt.” De minister weet niet precies hoe groot het probleem is. Daarom besloot ze een inventarisatie te doen onder de PAS-melders. Boeren moesten hun gegevens voor 1 oktober doorgeven. De resultaten zijn nog niet bekend. In deze inventarisatie zijn de andere groepen bedrijven met een probleem nog niet eens meegenomen.Stikstofruimte voor meldersWaarom is legaliseren zo lastig? Schouten heeft aan de Tweede Kamer gemeld dat ze de PAS-melders een vergunning wil geven. De stikstofruimte voor die vergunningen moet komen uit de zogenoemde ontwikkelreserve. Die reserve wordt opgebouwd in de wet Stikstofreductie en Natuurherstel, die op dit moment nog in behandeling is bij de Tweede Kamer. De eerste schattingen van de minister zijn dat er 11 mol stikstof per hectare per jaar nodig is om alle PAS-melders te kunnen legaliseren. Die moet komen uit stikstofmaatregelen zoals de opkoop van piekbelasters, de sanering varkenshouderij, meer weidegang, mestverwerking en nog veel meer. Het is volgens adviseurs die praktijksituaties kennen zeer de vraag of er genoeg stikstof beschikbaar is, en hoe lang dat duurt. Bert Lowijs van Alfa Accountants: “Er is een groot tekort aan ammoniak om alle situaties te herstellen.”Een generieke oplossing is er niet, per bedrijf moet bekeken worden hoeveel stikstofruimte nodig is en waar die vandaan moet komen. Dat is niet alleen veel werk, het is ook technisch en juridisch gecompliceerd, omdat de uitgangssituatie voor alle bedrijven anders kan zijn. Sommige beschikten wel over een NB-vergunning, andere niet; sommige bedrijven deden een melding voor een bestaande situatie; andere bedrijven deden melding van een nieuwe activiteit. _{Lees verder onder de foto.} Ook in gebied met weinig Natura 2000-gebied en relatief weinig stikstofproblemen zitten veehouders met de vingers tussen de deur, zoals in Groningen. - Foto: Hans BanusAanvechtenZodra de minister vergunningen geregeld heeft, ontstaat mogelijk een volgend probleem: ze kunnen juridisch worden aangevochten. Dan kunnen betrokken boeren alsnog door een procederende omwonende of een milieugroep in de knel raken voor een al lang gerealiseerde en op dat moment volstrekt legale aanpassing op hun bedrijf.Voor de 6.570 bedrijven waaraan onder het PAS een vergunning is verleend, en waartegen geen procedure meer liep, is er wel zekerheid. Hun vergunning is onherroepelijk geworden, heeft de Raad van State in zijn uitspraak verzekerd.Bij boeren en hun adviseurs is het intussen steeds duidelijker dat deze kwestie nog lang niet opgelost is. “Het wordt steeds meer een debacle”, stelt Steven van Westreenen in Barneveld vast. Dat oordeel wordt breed gedeeld.Juridische strijd om gegevens PAS-meldersDeze maand moet duidelijk worden of LNV de adresgegevens van PAS-melders openbaar moet maken.De Raad van State (RvS) buigt zich in hoger beroep over deze eis van milieuactiegroep Mobilisation for the Environment (MOB) en doet waarschijnlijk deze maand uitspraak. De MOB wil de gegevens van deze bedrijven weten om te kunnen beoordelen of Natura 2000-gebieden eventueel zouden kunnen lijden onder de extra stikstofuitstoot van bedrijfsuitbreidingen die achter de PAS-meldingen zitten. De rechtbank Noord-Nederland stelde het MOB begin juli in het gelijk. Locatiegegevens maken onderdeel uit van de emissiegegevens, aldus de rechtbank. LNV zou ze eind juli de adresgegevens van tien PAS-melders openbaar moeten maken, het ministerie ging hiertegen in beroep. Daarop oordeelde de RvS in kort geding begin augustus dat tot er uitspraak is in het hoger beroep de bedrijfsgegevens van PAS-melders niet openbaar hoeven te worden gemaakt. Mocht de RvS het eens zijn met het oordeel van de rechtbank Noord-Nederland dan kan openbaarmaking van adresgegevens van alle PAS-melders geëist worden.Dit kun je doenBeleid kun je als individu niet beïnvloeden. Het enige wat een ondernemer zelf concreet kan doen, is de eigen situatie zo helder mogelijk in beeld brengen. Dus alle mogelijk relevante documentatie op een rij, vroeger vergunde situaties inventariseren, de referentiesituatie achterhalen en inschatten hoe kansrijk een vergunningaanvraag is.
Adviseurs stellen tot hun eigen verbazing vast dat er nog altijd veehouders zijn die hun eigen situatie nog niet goed in beeld hebben, ondanks alle heisa die hier al over geweest is. Ook wijzen ze erop dat diegene die op het juiste moment handelt en ruimte vastlegt, daar later voordeel van heeft.Waar loop je tegenaan zonder vergunning?Geen NB-vergunning betekent niet sowieso een acuut probleem.
Het gros van de bedrijven in deze situatie heeft daar op dit moment geen last van, zegt Robert Kamphuis van De Omgevingsadviseurs. Maar hoe langer het duurt, hoe groter de kans dat er wel problemen opdoemen. Dat kan bijvoorbeeld in geval van:Een handhavingsverzoek van een milieuorganisatie of omwonende. De overheid kan van goede wil zijn, maar dat telt voor de rechter niet. Een verandering aan / uitbreiding van het bedrijf, al dan niet in combinatie met bedrijfsovername door de volgende generatie. Dan is een vergunningswijziging nodig. Heb je geen vergunning, dan moet die eerst geregeld worden, waarna extra stikstofdepositie op natuur via intern of extern salderen gecompenseerd moet worden. Dat kan tot gevolg hebben dat extra investeringen nodig zijn in emissiebeperkende maatregelen. Verandering van financiering. Stikstofrechten verkopen of verleasen via externe saldering is lastig of onmogelijk als je geen NB-vergunning hebt. Hoe precies, hangt af van het provinciale beleid. Sommige provincies hebben extern salderen (deels) opengesteld, andere zijn bezig met besluitvorming. De verschillen in precieze regels tussen de provincies zijn Kamphuis een doorn in het oog. Als gevolg van de toestand met de vergunningen zijn toezichthouders en banken alerter geworden of de lettertjes van de regels wel kloppen, melden adviseurs. Hier loopt de hele sector tegenaan.Vergeten groep probleembedrijven ver van natuurgebiedenHet is eigenlijk ironisch: juist in gebieden met vanouds weinig stikstofproblemen hebben nu relatief veel bedrijven niet de benodigde NB-vergunning. Zoals in Groningen.
Groningen kent weinig Natura 2000-gebieden, wellicht dat er daarom te weinig aandacht voor de vergunningen is geweest. Maar misschien hebben juist daarom veel Groningse boeren wel een probleem, leggen veehouders Wietse Duursma en Robert Winter uit. Zij zijn namens de georganiseerde landbouw in gesprek met de provincie over de situatie. In de jaren negentig zijn er veel veehouders vanuit andere delen van het land neergestreken. Zij dachten, hier is ruimte, hier kunnen we zonder zorgen vooruit. En dat deden ze, de bedrijven zijn flink gegroeid, van bijvoorbeeld 100 koeien toen naar 200 of meer nu.
Een NB-vergunning hebben ze vaak niet. Soms omdat er gewoon niet aan gedacht is, noch door de veehouder noch door de gemeente. Wat het voor sommige verplaatsers nog lastiger maakt: ze hebben niks om op terug te vallen. Want deze – toen – nieuwe bedrijven waren er nog niet toen de eerste Natura 2000-gebieden werden vastgesteld. Andere Groningse veehouders hebben de vergunning niet omdat dat tot 2015 niet nodig was voor bedrijven tot 200 koeien en 140 stuks jongvee. Ook zij staan nu met lege handen, al kunnen zij vaak wel terugvallen op ‘oude rechten’ uit vroeger jaren. Maar in geval van forse bedrijfsgroei is dat een schrale troost.

‘80% heeft een probleem’
Robert Winter schat dat van de 1.000 Groningse veehouders maar 200 een NB-vergunning hebben en dus mogelijk 80% een probleem heeft. 223 hebben een PAS-melding, de rest zit anderszins in een onzekere situatie. Winter: “Heel langzaam begint het bij de politiek te dagen dat het probleem veel groter is dan alleen van de PAS-melders.”
Duursma ziet de oplossing nog niet en merkt de spanning die leeft bij collega’s. “Onderschat niet wat het mentaal met je doet. Altijd hard gewerkt en te goeder trouw gehandeld maar nu niet gehoord worden en geen perspectief krijgen, het is niet best.” _{Lees verder onder de foto.} Open dag bij een mestverwerker. Mestverwerking is een van de vele manieren waarmee minister Schouten hoopt stikstofruimte te krijgen. Die is nodig om de bedrijven zonder vergunning te legaliseren. - Foto: Bert JansenAdvocaten: te vroeg om naar de rechter te stappenEr zijn voor zover bekend nog geen boeren die de overheid voor de rechter dagen omdat er nog geen legalisatieregeling voor PAS-melders is. Volgens de voorman van de Stichting Stikstofclaim, John Spithoven, is het nog te vroeg voor gerechtelijke procedures. “Er is nu nog geen sprake van grootschalige schade”, zegt Spithoven. “Minister Schouten is aan zet. Ze zal haar toezegging moeten waarmaken dat er een legalisatie voor PAS-melders komt.” Bang voor veel juridische strijdEen belangrijk moment is volgens Spithoven de uitspraak van de Raad van State over het openbaar maken van adresgegevens van PAS-melders, een eis van de MOB. “Als de RvS daarin meegaat ben ik bang voor veel juridische strijd.”Net als Spithoven denkt advocate Jacoline Kroon ook niet dat PAS-melders nu al gaan procederen tegen LNV. Haar collega Esther Wijnen is het daar mee eens. Wijnen: “Er is wel veel onduidelijkheid en onzekerheid, maar alleen als een er bedrijfswijziging is, kan er schade zijn.” MogelijkhedenKroon ziet wel mogelijkheden om te procederen. “De eis zou kunnen zijn om datgene te mogen realiseren dat de boer op basis van het PAS had gekregen. Het zou mogelijk een claim kunnen zijn op grond van een onrechtmatige daad door de Staat en in strijd met het vertrouwensbeginsel. De Staat heeft onrechtmatige wetgeving opgesteld en op basis daarvan vergunningen verleend. Je zou kunnen stellen dat de boer door deze onrechtmatige wetgeving schade heeft geleden. Maar ik verwacht dat de Staat de bal wel zal terugkaatsen: boeren konden voorzien dat deze PAS-regeling onderuit zou gaan. En dat is geen grap, dat denk ik echt.”Banken: bedrijfsovername in de knel zonder vergunningBedrijfsovernames komen in de knel zonder geldige vergunning. Banken kunnen dergelijke grote stappen vaak niet meer financieren voor een bedrijf zonder vergunning.
Dat maakten de NAJK en andere belangenbehartigers begin oktober al duidelijk via een brandbrief aan minister Schouten. Zowel Rabobank als ABN Amro herkennen de situatie zoals in de brandbrief is geschetst. Ze wijzen erop dat zij zelf ook moeten voldoen aan eisen bij het verstrekken van leningen.
Grote stappen zoals de bedrijfsovername, maar ook een nieuwe financiering of overstappen naar een andere bank lopen daarom steeds vaker spaak zonder vergunning. Een geldige vergunning is immers een vereiste in een financieringsaanvraag. Dat komt als eerste aan het licht bij grote stappen waarbij doorgaans ook de financiering aan de orde komt. Voor bestaande situaties zonder bijzonderheden is er vooralsnog geen probleem met de financiering. Dat is wel gebaseerd op de aangekondigde legalisering.

Oproep Schouten
Banken kunnen weinig met de oproep van minister Schouten om PAS-melders ‘te helpen’. Voorsorteren op legalisering waar Schouten op doelt, is voor banken vaak geen reële optie volgens de Rabobank.
Volgens Marijn Dekkers, sectorspecialist melkveehouderij bij Rabobank, gaat het inmiddels om tientallen situaties alleen al bij Rabobank. Het gaat vooral om melkveebedrijven qua aantallen, maar problemen ontstaan in alle sectoren: “We denken graag met de minister mee om uit deze impasse te komen.”
Pierre Berntsen, directeur agrarische bedrijven van ABN Amro, was verbaasd over de oproep van Schouten: “We proberen er zoveel mogelijk met gezond boerenverstand mee om te gaan. Maar dit is niet iets wat wij even op kunnen lossen, ieder zijn eigen rol.”
Jan Willem van den Berg, agrarisch specialist van ING, heeft zelf nog geen bedrijven waar de financiering spaak loopt. “Maar ook bij ING zijn er diverse bedrijven die een PAS-melding hebben gedaan. Bij overnames en uitbreidingen moet je nu een pas op de plaats maken als er geen geldige vergunning is.”Medeauteurs: Jan Braakman, Eric Beukema en Wim Esselink