Home

Achtergrond 320 x bekeken

De Europese Unie en de landbouw - Enkele historische notities

Nooit meer honger, nooit meer oorlog in Europa. Dat was de achterliggende gedachte van de onvermoeibare inzet die de Franse politicus Robert Schuman na de Tweede Wereldoorlog aan de dag legde voor de Europese integratie. Met name ging het om het voorkomen van verdere gewelddadige confrontatie tussen de belangrijkste Europese contestanten, Frankrijk en Duitsland, in de Frans-Duitse oorlog van 1870, de Eerste Wereldoorlog en de Tweede Wereldoorlog.

Wat men in Nederland nu ook van de Europese Unie mag denken, het ideaal van Schuman en zijn kompanen van het eerste uur, Jean Monnet en Konrad Adenauer, is werkelijkheid geworden. Europa leeft in vrede en veiligheid. Voedselzekerheid is allang geen probleem meer, zoals dat tussen en direct na de grote ‘Europese burgeroorlogen’ nog wel het geval was. En de confrontatie tussen Frankrijk en Duitsland, nog altijd de as van de Europese samenwerking, is, hoewel soms relatief heftig, al sinds 1945 niet meer gewelddadig.

Landbouw voortrekker van Europese integratie
Niet zelden wordt het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) gezien als het enige, of op z’n minst het eerste, werkelijk geïntegreerde beleid in Europa. Daarbij is ‘Europa’ het supranationale gezag, voert een eigen beleid en beschikt daarvoor over een geoormerkt budget, op basis van gemeenschappelijke financiering.
De basis voor het GLB is gelegd in 1957 toen met het Verdrag van Rome tussen de zes ‘oer-lidstaten’, Frankrijk, Duitsland, Italië, België, Nederland en Luxemburg, de Europese Economische Gemeenschap werd gesloten. Die behelsde een ‘gemeenschappelijke markt’ met onderling vrij verkeer van personen, goederen en diensten, met als doel meer groei en welvaart. In 1950 hadden deze landen al de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) opgericht, op basis van het plan-Schuman.

De EEG-6 kozen in 1957 er zeer bewust voor om een zeer complex beleidsterrein als landbouw, gekenmerkt door kleinschaligheid, met een veelheid aan uiteenlopende nationale regelingen, in de gemeenschappelijke markt onder te brengen. Die beslissing mag worden gezien als een belangrijke uitruil tussen Frankrijk en Duitsland. Zou, zoals aanvankelijk de bedoeling was, de vrije markt zich hebben beperkt tot industrieproducten, dan was dat zeer voordelig geweest voor het opkomende industrieland Duitsland, ten koste van traditionele landbouweconomieën als Frankrijk en Nederland.

Binnen 6 maanden na het in werking treden in 1958 vond in Stresa (It.) een aparte conferentie plaats over de landbouwparagraaf in het Verdrag van Rome. ‘Stresa’ stond onder leiding van de Nederlander Sicco Mansholt, de eerste Europese commissaris voor Landbouw. Doeleinden van het GLB dat daar in de steigers werd gezet, waren: verhoging van de productiviteit, om aldus landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te bieden, stabiele markten, het veilig stellen van de voedselvoorziening en redelijke prijzen voor de consumenten. In de Europese marktorganisatie die daarvoor in het leven werd geroepen lag de nadruk op een gemeenschappelijk markt- en prijsbeleid.

Mede door de inspanningen van Mansholt en ook omdat andere afspraken in het Verdrag van Rome toen niet echt van de grond kwamen, kon landbouw als voortrekker worden beschouwd van de Europese integratie, zegt prof.dr.ir. Gerrit Meester. Hij was tot voor kort adviseur Landbouwpolitieke Vraagstukken van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit (LNV), langjarig Nederlands vertegenwoordiger in het Speciaal Comité Landbouw van de EU, en evenzo lange tijd dé rechterhand van reeks Nederlandse landbouwministers waar het ging om Europa.
Dat juist op een zo complex en versnipperd terrein als de landbouw in Europa een gemeenschappelijk beleid tot stand kon komen is te verklaren uit het besef dat de enige manier voor het tot stand brengen van een werkelijk gemeenschappelijke markt een zware gezamenlijke inspanning vergt, met alle kenmerken die dat soort beleidsvorming in zich draagt: een aaneenschakeling van compromissen en de wetenschap vooraf dat er fouten worden gemaakt, zonder dan al te weten welke! Dat zegtprof.dr.ir. Arie Oskam, tot voor kort hoogleraar Agrarische economie en plattelandsbeleid aan Wageningen University. En er zíjn fouten gemaakt; het kostte jaren om daar weer van af te komen, voegt hij er aan toe.

Hervormingspogingen

Eén van de eerste grote fouten, zegt Oskam terugblikkend, was de beslissing om het prijsbeleid af te stemmen op het relatief hoge Duitse prijspeil. In Duitsland lagen de landbouw en de voedselvoorziening problematisch en waren de prijzen hoog, in tegenstelling tot Frankrijk en Nederland. Dat prijsbeleid had grote ruzies tot gevolg met de rest van de wereld binnen het verband van de GATT (General Agreement on Tariffsand Trade), later de Wereldhandelsorganisatie (WTO). Het prijsbeleid is volgens Oskam ook de belangrijkste oorzaak voor de overproductie in de landbouw, die zich uitte in de beruchte boter- en graanbergen, en de melk- en wijnplassen, die zich in 1968 voor het eerst begonnen af te tekenen. Pas met de zgn. Mac Sharry-hervorming in 1992 kwam daar een eind aan.
Toen het gebouw van de gemeenschappelijke landbouwmarkt goeddeels stond rond 1968, kwamen de hervormingsvoorstellen, gericht op het corrigeren van de fouten – met name het te hoge prijsniveau van de diverse producten en de overproductie - en verfijning en uitbreiding van het beleid. Het begon met het Plan-Mansholt 1968. Van dat plan bleef weinig over toen het uiteindelijk politiek werd af geserveerd door de lidstaten. Arie Oskam herinnert zich nog een roemruchte bijeenkomst in 1969 met studenten in de aula van de toenmalige Landbouwuniversiteit Wageningen toen prof.dr. Jan Horring, hoogleraar Algemene agrarische economie en daarvoor directeur van het LandbouwEconomisch Instituut (LEI) zich fundamenteel verzette tegen het plan en uitlegde dat het niet zou gaan werken. Mansholt, aanwezig bij de bijeenkomst, was ‘notamused’. Voor Oskam was het duidelijk: de periode van de ‘grand designs ‘ was over haar hoogtepunt heen.

Diverse plannen passeerden sindsdien de revue, zoals de invoering van de medeverantwoordelijkheidsheffing voor melk in de zeventiger jaren en de invoering van de zuivelquota halverwege de jaren ’80. Afgezien van de succesvolle zuivelquota waren het reparaties die niet echt lukten of alleen tijdelijk effectief waren, aldus Oskam. Kijkend naar de besluitvorming rond de plannen en de uitkomst daarvan, doemt het beeld op van oorspronkelijke voorstellen die vaak aan het eind nauwelijks meer herkenbaar waren, gekneed, vervormd of vermalen in de belangenstrijd tussen de lidstaten, in eindeloze marathonzittingen en chicanes.

‘Machine’
“Het was doormodderen, zegt”. Oskam, maar toch was de onderstroom dat de Europese integratie, soms langzaam, soms sneller, doorzette”.” Het was een machine die niet meer stil kon vallen”, zegt hij. In die tijd traden het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken toe tot de Europese Gemeenschap (1973), gevolgd door Griekenland (1981) en Spanje en Portugal (1986).
De hervorming die sinds de implementatie van het GLB voor het eerst echt hout sneed, was volgens prof. Oskam ‘Mac Sharry’ in 1992, waar twee jaar lang over is gesproken. Ondanks medeverantwoordelijkheidsheffing en prijsdaling bereikten de graanvoorraden in 1990 een recordhoogte van 18 miljoen toen. Niet alleen legde dat een fors beslag op de begroting, maar de GATT dwong de EG de landbouwsteun, in de vorm van prijssteun en exportsubsidies, te verlagen. Kern van de voorstellen was de stapsgewijze vervanging van prijssteun door directe inkomenssteun.

De beste besluiten in EG- (en later in EU-)verband worden, aldus prof. Oskam, genomen in de aanloop van nieuwe verdragen (Maastricht, 1992, oprichting van de Europese Unie). Intussen waren in 1995 Oostenrijk, Zweden en Finland toegetreden. In 1999 lag de besluitvorming rond Agenda 2000 voor, waarbij een verdere verschuiving van prijssteun naar inkomenssteun plaatsvond en een start werd gemaakt met het plattelandsbeleid. In 2002 had de Europese Unie in een deal tussen Duitsland en Frankrijk en een kleine interventie van Nederland de begrotingsuitgaven voor landbouw verder beperkt. Franz Fischler – met Mansholt en Mac Sharry een van de krachtigste landbouwcommissarissen – maakte met zijn Mid Term Review Agenda 2000 af door de inkomenssteun in de vorm van bedrijfstoeslagen geheel los te koppelen van de productieomvang en randvoorwaarden voor steun te stellen. Deze randvoorwaarden zijn eisen op het gebied van milieu, volksgezondheid, gezondheid van dieren en planten en dierenwelzijn, en normen om de landbouwgrond in een goede landbouw- en milieuconditie te houden. De maatschappelijke aandacht voor milieu en landschap en de voedselcrises in de jaren ’90 (milieuverontreiniging, vermindering biodiversiteit , BSE-crisis, etc.) deden hun invloed gelden.
Aldus maakte Fischler, althans vanuit het perspectief van het GLB de weg vrij voor de toetreding van maar liefst tien nieuwe lidstaten in 2004 (Cyprus, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Malta, Polen, Slovenië, Slowakije en Tsjechië)en nog eens twee in 2007 (Bulgarije en Roemenië).

Per saldo
Hoe staan we er na pakweg vijftig jaar GLB voor? Als het om de doelstellingen van ‘Rome’ gaat, dan zijn die zonder meer gehaald, vindt Gerrit Meester, al tekent hij erbij aan dat de inkomensvorming van de landbouwbevolking gemiddeld een vrijwel constant percentage lager bleef in vergelijking tot andere sectoren. En de consument krijgt zijn producten voor een hele redelijke prijs, en van een uitstekende kwaliteit – wat niet een van de oorspronkelijke doelstellingen was. Arie Oskam tekent daarbij aan dat de doestellingen uit 1957 nog steeds geldingskracht hebben maar dat de doelstelling over het landbouwinkomen bewust voorwaardelijk is geformuleerd. Tussen het doel de productie te verhogen door technische vooruitgang, en die over de redelijke levensstandaard voor de landbouwbevolking is heel bewust het woordje ‘aldus’ geplaatst, en dat werd en wordt nog wel eens vergeten, stelt hij vast. Dat neemt niet weg dat Oskam per saldo kritisch positief is: het EU-beleid is terecht uitgebreid met bijvoorbeeld aandacht voor milieu en natuur (o.a. Nitraatrichtlijn en Vogel- en Habitatrichtlijnen) en voor voedsel (o.a. General Food Law) . Minder goed van de grond gekomen vindt hij het plattelandsbeleid; een ‘zoethoudertje’ , vindt Oskam. Uiteindelijk, meent hij, moeten we toe naar een sector die geen steun meer nodig heeft. En gelijk veel andere sectoren dient de landbouw zich te houden aan een aantal basisnormen. Maar of het huidige stelsel van bedrijfstoeslagen snel zal verdwijnen betwijfelt hij. Daarvoor zijn de belangen bij een aantal lidstaten nog te groot. En: beleidsverandering is moeilijk binnen de EU, aldus prof. Oskam.
Nog weer een andere kijk komt van Liesbeth Dries en Jack Peerlings, beiden docent Agrarische economie en plattelandsbeleid aan Wageningen University. Zij beschouwen de doelstellingen van ‘Rome’ vanuit het perspectief van nu en beschouwen die, hoewel gehaald, althans voor Nederland aan relevantie te hebben ingeboet. Zo is de agrarische sector zeer productief en concurrerend, en is het werkgelegenheidsaandeel nog maar klein (minder dan 2,5 procent). Bovendien geven de Nederlanders maar een klein deel van hun inkomen uit aan landbouwproducten (ca. acht procent).

Bronnen
• Interviews: Arie Oskam, Gerrit Meester en Jack Peerlings
• Silvis, Oskam en Meester, EU-beleid voor landbouw, voedsel en groen, Wageningen 2008
• Arie Oskam, Gerrit Meester als landbouweconoom; en: Tjeerd de Groot en Roald Laperre, Acht hervormingen van het EU-landbouwbeleid onder de loep, in: Massink en Silvis (red.), Rond de scheidslijn tussen landbouweconomie en landbouwpolitiek; Liber Amicorum voor Gerrit Meester, Wageningen 2009.
• B. Heringa, Ontstaan en hoofdkenmerken van het EG-landbouwbeleid, in: De Hoogh en Silvis, EG-Landbouwpoltiek van binnen en van buiten, Wageningen 1988
• Jack Peerlings en Liesbeth Dries, Meer voor Minder; het Gemeenschappelijk landbouwbeleid van de Europese Unie, in: Wim Drees Stichting, Jaarboek overheidsfinanciën, Den Haag 2010

Foto

WUR

Of registreer je om te kunnen reageren.